為何私框立法一波三折 何秋祥

為何私框立法一波三折

何秋祥

教育界對“私框”立法迴響熱烈
為何私框立法一波三折

從《非高等敎育私立學校敎學人員框架》立法透視公衆諮詢本質

一、時隔二十一年，敎師職程終獲立法。

光陰荏苒，日月如梭。從九十年代初澳葡政府提出制訂敎師職程的構想，直至二○一一年六月底立法會一般性通過《非高等敎育私立學校敎學人員框架》法案，時隔整整廿一年。毋庸置疑，立法的主要目的是建立一支高素質的敎學人員隊伍，為敎師提供制度上的保障，促進澳門非高等敎育進一步發展。

不過，對於這份姍姍來遲的法案文本，不少前線敎師反響強烈，尤其不滿將職級津貼差額由一點八倍降至一點三倍。亦有敎師表示，政府在立法過程中的諮詢工作有所欠缺，仍有改善空間。

鑒於澳葡政府在本澳敎育體制方面遺留的缺陷與矛盾，“私框”立法過程可謂一波三折。九十年代初，澳葡政府開始起草非高等敎育制度綱要法，基於當時學生人數減少，師資壓力相對較低，行政敎育曁靑年事務政務司提出提升敎師素質的建議，從而延伸至建立敎學人員職程制度的討論。其後，澳門相繼實施了十年及十五年免費敎育，不僅辦學團體的財政負擔有所減輕，私校敎師的待遇也普遍得到提高。

首輪諮詢熱烈迴響

相較澳葡政府對本澳非高等敎育的長期放任態度，回歸後，澳門特區政府確實加大了敎育資源的投入，並不斷完善相關政策，可是，對敎師專業和職程的規範卻懸而未決。直到二○○八年初，政府終重啟“私框”的制訂工作，並就法案初稿諮詢。在首輪諮詢期間，敎育界反應熱烈，尤其對平衡私校敎師同業間的待遇差距提出諸多建議，期望透過立法解決敎育界普遍存在的“同工不同酬”現象，以平衡和穩定整體敎師隊伍。

縱觀澳門的敎育環境，不難發現，但凡涉及敎師薪金、晉升和專業定位的討論均存在爭議。各校的資源分配不均，以及私校敎師的薪資差異成為困擾敎育界的主要問題。據統計，部分私校敎師的薪酬比公校敎師低四成，天壤之別的待遇嚴重打擊前線敎師的敎學積極性，更不利於全面提升敎師質素和專業地位。

最終文本否決雙軌

從“私框”的重啟到獲得立法會通過，前後歷經逾三年時間。其間政府數次舉行公開諮詢廣納民意，並對文本進行了重大調整與修改，充分體現了政府落實立法的誠意。然而，三稿連番出台，敎育工作者卻愈感失望。因為法案的最終文本，不僅將敎師職級薪酬差距由原先建議的一點八倍修訂為一點三倍，同時否決獲大多數敎師支持的“雙軌制”方案。這兩項修訂引起頗多敎育界人士不滿。另外，法案刪除了超時授課補償、跨日工作報酬等內容，以致有議員質疑法案有倒退之嫌。

業界的反彈並非完全由於法案文本未能一步到位，而是敎育工作者認為政府忽視主流群體的意見。政府在法案出台前明明透過多種途徑廣泛吸納民意，為何仍難以滿足敎師訴求？是否意味政府的諮詢活動未能達到預期效果？

二、公衆諮詢應避免流於形式

作為市民與政府溝通的正式渠道，完善的公衆參與機制有助政府施政，確保制訂出的政策符合市民普遍利益。同時，公開諮詢也是社會權力重新分配的一個過程。對公衆而言，參與政府的諮詢活動，能增加其對政策制訂的影響力；對政府官員來說，公衆參與則是一種有效化解政治分歧的手段。

釋困惑爭公衆認受

為使“私框”立法過程更臻完善，充分體現民意，敎育曁靑年局於二○○八年一月一日就相關法規展開初步諮詢。由敎師組織的法規關注小組認為，制訂制度必須結合敎師的現況，並兼顧敎師的專業化發展。鑒於全澳九成多的私校自主性較強，政府欲實施統一監管制度挑戰頗大。諮詢過程能否免除敎育界、家長以及敎師對政策的困惑和疑慮尤為關鍵，必定對政策的認受性產生一定影響。

首輪諮詢期間，政府從社團、學校和敎師處收回一千三百四十六條問題和意見，其後對“私框”進行為期半年的修訂。二○○八年十月廿九日至翌年一月五日，敎育曁靑年局以法律文本的形式向敎育界和公衆推出第二輪諮詢。業界普遍認同修改後的法案比先前完備，在職級、晉升條件、報酬及專業發展等方面都回應了敎學人員的要求。但當“私框”法案在立法會獲得通過後，卻引起敎師反彈。敎師團體不滿諮詢過程中受廣泛認可的條文被刪除，批評政府未能及時向公衆公開第三稿定稿。

業界質疑虎頭蛇尾

敎育曁靑年局在推出法案本文的第一、二稿時皆有設立敎師專場諮詢意見，充分顯示政府尊重民意的立法態度，可在最關鍵的定稿階段，配套的諮詢活動卻聲勢漸微。對於一份前線敎師等待了二十一年的法案而言，虎頭蛇尾的諮詢過程難免令立法程序功虧一簣，亦導致公衆參與流於形式，滋生“走過場”之嫌。完整的公衆諮詢不僅涵蓋市民向政府反饋信息這一步驟，更需政府認眞審視與衡量公衆提出的建議，積極作出有效回應，否則諮詢結果不但無法服衆，甚至可能會適得其反。

三、諮詢成效影響政策認受性

在有關“公共參與”的學術文獻裡，學者把政府主導卻缺欠公衆眞正參與的諮詢歸類為一種政府提供公共資訊(public information)和公共關係(public relations)的表態，雖然不足以闡釋公共參與(public participation)的本質，但向市民提供充足的資訊是公共參與不可或缺的一環。在以法律為依據的前提下，當政府公開相關的諮詢資料，已對推進公共參與和建立有根據的決策起到促進作用，可這卻未必能夠構成純粹的政策制訂協商(negotiation)和諮詢(consultation)，因為其僅僅是程序上的公共參與(procedural public participation)。

求同存異凝聚共識

眞正的協商，有賴於政府在諮詢過程盡量鼓勵市民參與，並允許他們對政策或法案本身發表不同的觀點和意見，進而共同商議解決問題的對策(problem solving)，這一做法有利於提高市民對政策本身的理解，以達成多數市民對政策理解的共識(informed consent)，包括對政策持有異議的市民或團體。這樣的諮詢被認為是徵求共識的過程(consensus seeking)，旨在謀求更多的反對者對政策的理解達成共識。其實，諮詢活動的成敗，受諮詢本質（應用的方法和程序，是否開放和民主等）、時間及程序三方面制約。以“私框”為例，由於諮詢過程同時受時間及經費限制，時間分配與恰當程序就成為影響諮詢成效的重要因素。

澳門政府在正式開展諮詢活動的前一天，通過各大報章宣傳法案的諮詢文本，時間方面可能比較倉促。由於首輪諮詢期正値農曆年假，校方與敎師較難聯繫商討，因此這項法案的主要適用群體——敎師，可能在某程度上被忽視了。同時，部分敎師團體反映“諮詢期較短”，為使諮詢能更顯成效，希望第二輪諮詢期能適度延長。此外，不少敎師的意見多由校方集中整合遞交，在時間不足、工作繁忙以及對政策內容認識不清晰的情況下，敎師的參與程度，以及在推動諮詢活動方面所發揮的作用均受限制。

愈是多元愈要謙遜

綜上所述，公共資訊、公共關係和程序上的公共參與是一個良好諮詢制度不可或缺的條件。回歸到有關諮詢的本質問題，特區政府可考慮適當加強其推行政策的宣導，以及相關群體的法律認知程度，以較通俗易懂的方式，透過各種媒體提供資訊，減少諮詢活動中不必要的爭議。

公衆諮詢在制訂公共政策的過程中，承擔了舉足輕重的作用。如果整套諮詢程序兼具全面性和透徹性，且能夠廣泛、深入地吸納各方良言，促成利益相關者達成共識，將有利於政策順利實施。所以，政府必須在探索諮詢制度的實踐過程中，結合開放的理念，秉持公平、公正的原則，及時向諮詢對象作出正面、積極、務實的回應，才能逐漸孕育出一套行之有效的諮詢制度。由於所有政策的實施過程都存在特定的干擾因素，任何制度涉及的利益關係必定繁多，推行政策確實難以盡善盡美。正因如此，政府更需要聆聽市民的聲音，透過對諮詢本文的不斷修正與回饋，方且能夠逐步切合實際需求。

何秋祥

（助理敎授，澳門大學社會科

學與人文學院，政府與行政系）